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市管县体制下市与城区权责关系存在的问题及对策

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 黄和国(课题组组长)、覃建春、韦恩猛(执笔人)


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内容提要]

市管县体制在加快中国城市化步伐的同时也产生了与以往规模和性质不同的利益冲突,城市管理随着经济社会发展也展现新的问题和矛盾,在市与城区上则主要表现在权责关系上的矛盾,只有根据问题,对症下药,才能理顺市与城区权责关系,才能保证城市的健康发展。

 

所谓市管县体制是指地级市对其周围县实施领导的体制。它以经济发达的城市为核心依据行政权力关系带动周围农村地区共同发展形成城乡一体的区域整体。市管县体制确立地级市在省(区)、县之间的一级行政区与政权地位在加快中国城市化步伐的同时也产生了与以往规模和性质不同的利益冲突,体现在市与城区上则主要表现在权责关系上的矛盾。百色市自2002年撤地设市行政区划重新调整后,随着经济社会形势的变化,城市规模迅速的扩大,城区管辖范围的扩大,特别是右江区政府既要继续履行原县级百色市“三农”管理的职能,又要承担市区建设和管理的职能,市与城区之间的事权矛盾进一步凸显,在某些工作领域存在职责不清、管理缺位、责权利不统一等问题,影响和制约了城区与农村的社会经济和各项事业的发展。而同样的问题也出面在广西其他同级市里,为此,200911月,广西壮族自治区人民政府下发了《广西壮族自治区人民政府关于进一步理顺市与城区权责关系的意见》(桂政发[2009]72)文件,把理顺市与城区权责关系工作作为改革和创新城市管理体制的重要任务,百色市随即开展了相关工作(以下称理顺工作),至201110月,理顺工作结束,进一步提高了百色市城市管理水平。

一、市管县体制下市与城区关系的问题

市管县体制的实施,市、区两级在事、权、财管理体制作出了划分,随着城市内外部环境的发展变化,新的体制在运行过程中逐步暴露出了一些不足,城区管理面临着新的挑战。就百色市而言,表现在:

(一)财政分配机制与城区发展不相匹配

撤地设市后,百色市实施了《地级百色市对右江区财政管理体制暂行办法》,实施中出现以下问题:

一是财政收入的划定削弱了城区的总量收入,随着城区的发展,城区政府所要承担的城市建设、社会管理等项目日益增多,在支出范围不断扩大,城区财政压力加大,城区财力增幅有限的情况下,城区政府在实施城区基础设施建设、城市建设维护、旧城改造、小区开发等后续投入资金难以落实,城区政府参与城市管理积极性无法调动。同时,城区政府负责城区主要的拆迁、安置、维稳等重、脏、累工作,但城区政府干部的工资收入、福利、住房等与市级干部相差较大,难以体现公平原则。

二是城区财政收入激励机制尚未建立。新的机制欠缺有效的激励机制,而且由于城区享受各种税收收入分成比例低,没有自己大宗稳定的税源以及税基,容易出现城区为了自身利益违规征税,造成市区两级的税收混库等问题。

(二)城市管理重心上移,导致责、权、利不统一

撤地设市后,右江区在行政建制上与普通县无异,由于右江区政府不是大城市完全区政府,所以既要继续履行县级政府“三农”管理的职能,又要承担市区建设和管理的职能;然而撤地设市时,原县级百色市的城市管理部门的职能全部或部分上划地级百色市,城区政府的管理权限受到很大的限制,随着城市的发展及城镇化速度的加快,城市管理工作面临着更为严峻的挑战,管理重心上移的这一体制关系圩不适应于城市管理要求。

一是由于管理重心上移,导致城区管理部门职能缺失,责、权不统一。撤地设市后,由于土地、建设、规划、环保、卫生防疫、园林管理、卫生保洁等城市管理职能上划市级政府,城区无相应的行政职能,城区在组织实施旧城改造、征地拆迁等中心工作,以及依据“属地管理”原则负责的辖区内安全生产,城乡清洁工程、卫生防疫、监督、渔政渔港监督管理等工作中有责无权,工作难度大,问题多。

二是依据城区管理重心上移制定的财政分配体制导致城区管理事权与财权相脱离。由于土地出让金、城市配套费及大部分的行政许可收费项目上划市级收缴后,城区管理部门的办公设备、日常办公经费等费用主要由城区政府划拨,在城区政府缺少足够的财力支撑的情况下,城区管理部门事权与财权的脱离严重影响城区参与城市管理的积极性。

三是城市管理重心上移使市级城市管理部门工作量大,降低城市管理效率。随着百色经济社会的发展和城市建设管理范围的日益扩大,市直有关部门的业务范围也越来越多,市直部门既要负责全市所有县(区)的业务指导和监督工作,又要承担城区的具体业务工作,工作量大与编制不足的矛盾日益突出,再加上属地管理原则,市直部门在行政执法监督管理中,很难协调乡镇一级政府,管理工作很难跟得上城市管理的需要,影响城市的管理效率,同时,城区政府又无相应的行政职能,参与城区管理受限制,容易导致管理上的缺位。

(三)相关城市管理配套政策不到位

表现在,市区两级政府部门在行使城市管理职能时经常出现无法可依的局面。如国土、城建等职能上划后,右江区在负责实施城区征地拆迁安置工作中,碰到征地补偿标准、安置办法以及失地农民出路等一系列问题,难于确定和统一意见。而对此问题市政府一直没有出台涉及征地、拆迁、安置的政策文件,致使右江区在城市征地拆迁过程中无法可依,无据可查,造成征地拆迁安置工作难度增加。

二、市与城区权责关系存在问题的对策

(一)明确市、区两级政府在城市管理中的职能定位

经济社会的发展必然会给城市管理带来新的问题和机遇,需要管理者不断更新管理理念,正确的在管理过程中为自己定位;就百色市而言,在理顺工作开展前,市与城区权责关系出现问题的主要原因是职能定位的问题,重新给市政府及城区政府作好职能定位,是处理问题的关键。在处理问题的时候,百色市给市政府的职责定位为:按照完善社会主义市场经济体制的要求,进一步改善投资环境,抓好城市区域经济调节,维护市场秩序,制定城市规划和发展战略,做好协调、服务、监督工作。而城区政府的的主要职责是:在市人民政府的领导下,按照划定的工作权限及属地管理原则,负责区域性、群众性、管理性和服务性较强的工作,把城市建设好、管理好,为产业集聚、人民群众生产生活创造良好和谐的城市发展环境。同时,进一步明确市与城区的事权范围。充分发挥城区政府在城市管理、经济发展、市场监管、社会管理、公共服务、带动农村经济社会发展等方面的职能作用;完善管理机制,改进管理方式,逐步形成灵活高效,运转协调、相互促进,共同发展的城市管理体制;要坚持责权利相互统一的原则,适度调整市直主管部门的管理幅度和管理范围,使城区事权与责任、利益基本一致,充分调动城区的积极性和创造性;要按照精简、统一、效能的要求,权限划转、合理调整市与城区的机构设置和人员编制。

(二)按照事权与财权相匹配的原则合理界定市与城区的收入划分

财政管理体制是理顺城市管理体制的核心内容,财政管理体制是否科学合理也是各项管理体制改革能否顺利开展的关键。百色市在开展理顺工作之前,由于市、区两级财政收入差距较大而导致市、区两级职工收入、人员办公经费等存在一定的差别,这种差距会阻碍城区管理体制改革的顺利进行。因此,百色市在开展工作的时候,调整了市、区两级的财政收入分配机制,建立收入增加的激励机制,增加城区财政收入总量,从而提高城区职工个人收入,消除市、区两级的差距,为解决市与城区权责问题建立了物质保障。同时,及时对市与城区的财权预算进行调整,按照事权和财权相匹配的原则合理划分城区的财政收入和支出预算,使城区政府尽可能享受中央和自治区的财政转移支付补助政策,让城区政府有事办事,办成好事。

(三)完善相关法律法规

只有完善的城市管理配套政策,才能让市区两级政府部门在行使城市管理职能时有法可依。就百色市而言,在理顺工作中,出台了《百色市关于科学合理确定市与城区行政管理体制改革的意见》、《百色市进一步扩大城区建设与管理权限的实施方案》、《百色市调整完善市与城区财政管理体制的实施方案》、《百色市征地拆迁安置办法》、《百色市园林绿化管理实施方案》等多项地方性政策法规,逐步完善市、区两级行政执法职能。

(四)完善政府的社会管理职能,最大限度下放权力

百色市在理顺工作中,开展专题调研,及时完善了城区土地管理、城区规划与建设、城区市政管理、城市公共管理及环境保护、社会治安管理、质量监督、动物检疫及渔业管理、地方交通管理等社会管理的职能,按照“重心下移,属地管理”的原则,确定相应权责关系的调整意见,同时,最大限度下放权力。权力的下放给了下级政府结合本地实际制定政策的机会,也大大激发了人们的创造力和活力。百色市紧紧抓住下放权力这个关键问题,以下放权力为核心,全面推进市直管市县体制的完善。下放的权力不仅仅局限于简单地把市一级的管理权限直接下放给城区,而是涵盖了经济、政治和文化等诸多方面,包括各类行政审批、监督检查、行政处罚、行政强制、行政收费、学校管理、国有资产管理等权力,本着能放则放,最大限度下放权力的原则,都依法下放。

(五)积极妥善解决理顺工作中人员编制问题

加强市、区两级政府沟通联系,对需要调整的职能、机构设置和人员编制问题及时协调,确保机构编制能够适应城区开展正常工作需要。在2002年撤地设市时上划了城区政府相关部门职能的同时上划了建设局、国土资源局和环保局等3个行政机构的38名行政编制和环境卫生管理处、园林绿化工程处和城管大队等51个(其中,全额拨款34个、差额拨款5个、自收自支12个)事业单位714名事业编制(其中,全额拨款476名、差额拨款74名、自收自支164名),在这次理顺市与城区权责关系中,之前上划的职能又相应下放给城区政府履行,在这些职能调整后,城区政府新成立的政府组成部门4个,同时,相应成立的事业机构37个,需要增加的行政编制和事业编制分别为25名和384名。而此次权责关系划分,职能下放后,调整给城区政府的行政编制和事业编制分别只有14名和150名(财政全额拨款),比之前上划数少了三分之二。由于之前上划的编制再经过二次分配后,现在市本级已没有行政编制存量,加上工作量的增加,市直部门的人员编制本身就已很少,如果按照当时上划的编制足额下划给城区政府也不现实,人员编制的严重缺口,成为了制约城区政府正常履行职能的瓶颈。因此,积极妥善解决人员编制问题也成为当前工作的重点。

(六)建立各级管理部门间合作的长效机制

城区管理是一项复杂的系统工程,工作面广、难度大。通过建立并逐步完善市直有关部门及市、区两级部门间的长效合作机制,促使市、区两级各职能部门不断更新观念,跳出局部利益的圈子,打破条块分割、各自为政的局面,站在全局的高度,统一认识,相互沟通,互相合作,强化服务意识,逐步形成灵活规范、运转协调、完善高效的城市管理体制。

三、百色市在理顺工作中的具体做法

(一)加强组织领导,精心部署

为了确保理顺市与城区权责关系各项工作的顺利开展,百色市委、市人民政府和市编委领导高度重视,都分别就相关工作安排作出批示。市委常委会、市人民政府常务会和市编委会就理顺市与城区权责关系的工作方案、职责下放和人员编制调整问题进行研究,统一部署,精心策划,统筹安排各项工作的开展。印发了相关工作方案,明确了工作任务和时间要求。市委、市人民政府和市编委的高度重视,为进一步理顺市与城区权责关系工作的开展提供了有力的制度保障。

()工作循序渐进,效果显著

百色市在开展理顺市与城区权责关系过程中,采取了循序渐进的方法,一是贯彻落实文件之前,做好开展工作的充分准备,即组织学习文件精神,做好充分的调研工作、制定工作方案,布置工作任务;二是贯彻落实文件过程,严格按照工作的要求进行,即按照准备工作、提出意见、方案初审、方案审定、交接工作等五个阶段的程序和要求开展工作;三是稳步推进理顺工作,确保市与城区事权划分落实到位。百色市此次理顺市与城区权责关系所涉及到的市直部门共有19个,涉及到下放城区政府的管理权限16项,由于采取合理的办法,在工作开展和方案实施的过程中,取得了明显的效果。

一是进一步明确了市与城区的事权范围,充分发挥城区政府在城市管理、经济发展、市场监管、社会管理、公共服务、带动农村经济社会发展等方面的职能作用。

二是完善了管理机制,改进了管理方式,逐步形成灵活高效、运转协调、相互促进、共同发展的城市管理体制,实现又好又快发展。

三是按照统一领导、分级负责、重心下移、强化基础的要求,权限下放到位,形成条块结合、以块为主的城市管理体制。

四是按照坚持责权利相统一的原则,适度调整了市直主管部门的管理幅度和管理范围,使城区事权与责任、利益基本一致,充分调动城区的积极性和创造性。

五是按照精简、统一、效能的要求,按管理权限划转,合理调整了市与城区的机构设置和人员编制。

六是相关部门和城区政府在职责范围内,研究制定相关配套措施,使职能调整、权力下放、工作移交相互衔接,没有出现职能缺位的现象,确保了各项工作的顺利进行。

七是更好地进行城市建设和管理的角度出发,突出了服务和管理两项职能,切实提高职能部门的执行力,为真正把城市管理好夯实了基础。

(三)建立长效机制,确保成果

百色市自2002年撤地设市以来,随着城区发展的不断加快,城市管理、经济发展、公共服务的任务日益繁重,现行的城区管理职能工作不够协调等问题和矛盾逐步显现出来,影响和制约了城市与农村经济社会和各项事业的发展,通过理顺了市与城区权责关系,有效地破解了这一难题,也取得了明显的效果,达到了职能重心下移、减少办事环节、提高行政效率的目的。同时,百色市将进一步建立长效机制,不断深化市与城区权责关系,促进城市管理体制的不断完善,为进一步推动我市经济社会又好又快发展提供强有力的体制保障。

 

作者单位职务:黄和国(课题组组长)百色市编委办  副主任

                  覃建春        百色市右江区编委办    

                  韦恩猛(执笔人)    百色市编委办    

     :韦恩猛,百色市编委办    

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