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乡镇“一办三中心”机制改革创新 推动和深化乡镇机构体制改革创新的 研 究 报 告

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   钢(课题组组长)  黄贤明(执笔人)


   

    [内容提要]

一、百色市的基本情况

百色市位于广西西部,地处中越两国和滇黔桂三省(区)交汇处,北与贵州省接壤,西与云南省毗邻,东与我区南宁市相连,南与越南交界。全市辖区12个县(区)133个乡镇和2个街道办事处,总面积363万平方公里,其中山区面积占总面积的95.4%,是广西面积最大的地级市,居住着壮、汉、瑶、苗、彝、仡佬、回等7个民族,总人口398万。

百色是革命圣地,1929年邓小平领导和发动了百色起义。新中国成立以来,胡锦涛、江泽民、吴邦国、温家宝、贾庆林等70多位党和国家领导人先后到百色视察,对百色发展给予巨大关怀。2002年百色撤地设市后,百色取得了前所未有的发展。“十一五”期间,全市工业总产值从2006年的281.27亿元增长到2010630亿元;工业增加值由2006年的123.16亿元增长到2010年的250亿元。2006年全市财政收入40.08亿元增长到2010年的68亿元。2010年全市全社会固定资产投资将完成630亿元,比2005年增加450亿元左右。2010年,农民人均纯收入达3401元,比2005年增加了1618元;城镇居民人均可支配收入由2005年的8076元增加到2010年的15923元。

二、百色市乡镇机构设置现状

百色市辖12个县(区),133个乡镇,2个街道办事处。由于自然条件差异,地理位置不同,经济发展不平衡。右江河谷四县(区)经济发展水平总体上高一些,南部三县和北部五县经济发展水平相对低一些。

百色市现有的乡镇机构设置是以2002年机构改革为基础的,之后部分县(区)的乡镇机构随着经济的发展做局部的调整,但总体上是大同小异。以田阳县百育镇为例。乡镇党委政府设党政办公室,综合协调党政群各部门的工作。包含党委、人大主席团、政府三大班子领导,武装、妇联、团委等其它职位及助理员职位。党委、人大主席团、政府三大班子领导职数共设10名。政府机关设助理员职位17名。其中文秘助理员、司法助理员(由司法所所长兼任)、财税粮贸助理员、建设交通助理员、环保能源助理员、统计助理员、综治助理员、国土资源助理员(由国土所所所长兼任、科教文卫助理员各1名;人事劳动编制助理员、民政扶贫助理员、人中和计生助理员、农林牧水助理员各2名。此外,还设有维稳机构综治办1个,政法机构2个,是司法所和派出所。同时,还有区直垂直管理部门国税所、地税所、工商所。

百育镇的事业单位设有农业服务中心、人口和计划生育服务所(与计生办合署办公)、文化广播电视站、林业站、水利站、建设站、劳动保障事务所、财政所、畜牧兽医站、国土所、农合办等11个站所。

三、百色市乡镇“一办三中心”改革的基本情况

所谓“一办三中心”,即按照“对内统筹、对上保留”原则,整合乡镇相关行政机构和事业单位,设立“一办三中心”,即:党政综合办公室、产业服务中心、社会服务中心和政策法律服务中心。将乡镇相关行政机构和事业单位人员整合进入“一办三中心”,人员由乡镇党委、政府统一调配使用。“一办三中心”改革只作为一项工作机制改革,作为一个新的工作平台,在尚未取得破解体制障碍的情况下,不作为一个实体性机构存在。为了方便工作,“一办三中心”可临时设有工作协调人或工作召集人,一般由乡镇党委或政府领导担任,不具有法人性质。

据统计,目前,除了田阳、田东和田林三个县列为自治区“一办三中心”改革试点县外,其他9个县(区)有19个乡镇也试行“一办三中心”改革,全市共有53个乡镇作为“一办三中心”的改革试点。全市共有574个“一办三中心”办事大厅,有221个“农事村办”办公点。全市“一办三中心”试点乡镇行政人员年人均工资2.79万元,事业单位年人均工资2.57万元。

    四、百色市乡镇“一办三中心”机制改革的主要内容

整合乡镇相关行政机构和事业单位,设立“一办三中心”:

(一)整合成立党政综合办公室。党政综合办公室由原纪检、组织、统战、宣传、乡镇党政办、人大办、武装、团委、妇联等组成。

(二)整合成立产业服务中心。产业服务中心由原乡镇农业服务中心、林业站、水利站、畜牧水产兽医站等组成,上述事业单位的人员整合进入产业服务中心。根据发展的需要,可增设或加挂工业商贸站。

(三)整合成立社会服务中心。社会服务中心由原乡镇民政办、人口和计划生育服务所(与计生办合署办公)、新农合办、劳动保障所、教科文卫、宣传文化广播电视站、财政所、国土资源所、工商所、税务所和新成立的村镇规划建设站组成,上述单位的人员除税务所、工商所外整合进入社会服务中心。

(四)整合成立政策法律服务中心。政策法律服务中心由原乡镇综治办、司法所、公安派出所、人民法庭、安监办等组成,上述单位的人员除公安派出所、人民法庭外整合进入政策法律服务中心,中心加挂综治信访维稳中心、群众工作站的牌子。

五、百色市乡镇“一办三中心”改革创新措施

百色市乡镇“一办三中心”是以体制改革为目标开展的机制改革工作。改革着眼于服务型政府的建设,着眼于方便群众办事,着眼于提高乡镇的话语权,在许多工作制度的设计上有新的做法。

(一)下放权限。县直部门采取授权、委托等形式,将最低生活保障申请审批、农村医疗救助审批、独生子女光荣证审批等行政审批权限和安全行政处罚、集镇管理执法处置权等行政执法权限下放到乡镇政府,切实增强乡镇政府组织协调、政策执行和服务群众的能力。

通过下放权限,减少了审批环节,提高了工作效率,方便群众办事。

(二)建立固定服务和流动服务两支办事队伍。乡镇把乡镇行政事业机构的全体工作人员整合成立两支服务队伍。固定服务队伍主要在乡镇“一办三中心”办公,流动服务队伍派往村级“农事村办”服务站或巡回在各村屯办理事务。

通过开展两支队伍的服务,减少群众的出行,畅通了民意渠道,密切了干群关系,有利于政策落实。

(三)推行网上办公。搞好县级政务服务中心、乡镇办事大厅、村级“农事村办”服务站三级联动网上办公工作制度。

通过网上办公减少了审批时间,减少了群众办事支出。

(四)建立“以钱养事”服务机制。乡镇政府制定“以钱养事”项目实施方案,通过项目招标、签订合同、政府采购、社会招聘等方式购买服务,将财政投入逐步从“养人”为主向“养事”为主转变。

通过“以钱养事”改革,减少了行政负担,促进了政务公开,减少乡镇干部在小事杂事上分散过多的精力,从而能轻装上阵,集中精力办大事。

(五)实行“一人多能、一岗多责”制度。原则上“一办三中心”工作人员除精通一项专业岗位业务知识外,还要熟悉23项相关相近的工作业务知识。

实行该项制度,可以锻炼乡镇干部队伍,凝聚基层干部力量,发挥基层干部的最大作用。

(六)转变乡镇干部工作绩效考评办法。严格执行以定性定量相结合的乡镇干部岗位考核办法,实行绩效考核等次与岗位职责、工作业绩和实际贡献挂钩。各垂直管理或派驻单位负责人的任免,上级主管部门要书面征求乡镇党委的意见;当上级部门与乡镇党委意见不一致时,由县(区)委组织部协调。

实行新的乡镇干部考核办法,扩大了乡镇党委政府的话语权,有利权责关系对等,有利于把乡镇各单位的干部职工充分地调动起来,集中安排工作,更好地为乡镇中心工作服务。

六、百色市乡镇机构改革面临的新形势

实行农村税费改革以后,农村经济和社会发展有了日新月异的变化,农民负担减少了,经济收入增加了,生产生活条件有了前所未有的改善。由于交通等基础设施得到了改善,群众外出交流的机会增多了。信息技术的迅猛发展,电话、手机得以普及,广播电视村村通和远程教育系统地开通等,使群众掌握的信息量越来越多,越来越快。群众开阔了视野,增长了知识,对政府工作的要求和期望都相应地增加。顺应群众呼声,转变政府的管理是大势所趋。乡镇机构改革是改变政府管理最直接、最有效的方式,因此,在乡镇机构改革中了解群众诉求,对症下药,才能更好地履行政府职责,给群众一份满意的答卷。

(一)经济快速发展与体制管理滞后的矛盾日益显现。近年来,我国经济快速发展,这得益于党和国家良好的发展大局,得益于全体人民团结一致搞建设,一心一意谋发展。市场经济取代计划经济,解放了生产力,激活了群众的创造性。社会政治稳定,政策一以贯之,干部励精图治,群众群策群力,这是改革开放30多年来经济取得长足发展的最根本的原因。与经济快速发展相对应,我国的政治体制改革了有较大地变化,“门难进、脸难看、事难办、话难听”的衙门作风在很大程度上得到了扭转。与快速发展经济相比,政治体制改革的步伐仍显得缓慢。经济快速发展与体制管理滞后的矛盾日益显现,表现在政府工作的各个方面,如重经济建设轻民生保障、重眼前利益轻长远规划、重表面文章轻内涵重塑、重局部效应轻大局中心等等。社会上存在一股急功近利,唯GDP增长是论的思想。这是一种社会思想不健康的倾向。存在这些问题,是体制沉疴造成的。改革需要慎重,亦步亦趋。改革需要行动的探索,时间的检验。改革过程出现的问题,边改革边解决,力争达到大部分人都满意的结果。

(二)部门利益为主现象没有从根本上得到扭转。由于体制原因,各个部门自上而下层层有工作要求,层层有工作任务。所谓“上面千条线,底下一根针”。在乡镇机构框架中更能体现这种体制模式的僵化。由于现行的乡镇机构编制的这种“倒金字塔”形式的事实,造成越是在基层,机构越小,人员编制越少,仅靠现有的人员编制很难独立完成上级布置的工作任务。每次上级有突击、重大的工作任务的部署,都要全体乡镇干部职工参与才能完成。而有关收费项目,却一级一级地上划,呈现出利益独占、工作分摊的不对称局面,打击了乡镇干部的工作积极性,影响了政策的执行力。各个部门自上而下,以在基层安插自己的脚、抢占自己的地盘为荣。不从大局上一盘棋考虑,导致资金使用分散,效益低下,重复建设,重复投入的现象时有发生。举一些现实中的例子,在乡镇机构中,派出所、司法所、计生站、国土所、林业站等乡镇“七站八所”大都有上级部门支持,在乡镇建设独立的办公场所。这些规格不一,大小不一,建设不一的办公场所,占据了乡镇有限的土地资源,立面、样式千差万别,高矮、大小深差不齐,既不美观,也不实用。群众反映强烈,干部怨声载道。

(三)乡镇自下而上的改革举步维艰。为了改变体制不顺、管理不畅和工作效率低下的问题,乡镇一级结合自身实际,探索在乡镇一级能统一管理干部,调动干部的工作积极性,改变部门条块分割、各自为战、工作难独立完成、利益却独享、项目资金使用效益不佳的工作被动局面,试行了“一办三中心”改革。改革目的明确,改革得到了群众的欢迎,反响也很热烈,群众也比较满意。由于体制的原因,自下而上的改革并不能从根本上取得突破,有“换汤不换药”之嫌。其主要原因是现行的政治体制和国家现有的法律规定使得改革只能在本地自产自销,一走出县门、市门,所谓的改革成果并不为外人所承认。举个例子,比如《计划生育证》,外市、市县只认准盖有计划生育部门公章的证书,不认“一办三中心”社会服务中心颁发的证书。此外,通过乡镇一级的改革,重新整合成立的机构,不是实体单位,不具备法人资格,难于承担权责对等的法律责任,改革难于摆脱徒有其名而无其实的结果,预示着改革难于进一步地开展下去。

(四)行业条块壁垒和政出多门的现象有增无减。在基层工作,最突出的感觉是行业条块壁垒森严。不同的部门在办理审批事项时具有不同的要求,而相同或相近的项目,由于部门要求不一致,资金补助标准也千差万别。比如,同是农村扶贫公路建设项目。有发改、交通、民委等部门有项目资金补助,但各部门认定的标准、每公里以工代赈补助资金标准有明显不同。同是一公里的路段,不同的部门的项目补助资金差距有可能达到50%。而对于农民来说,都是建设一条砂石村级公路,没有什么不同。这是由于政出多门的原因造成的。部门之间文件打架的现象是困扰基层群众的不利因素之一,给基层群众怀疑政策变化不定,无所适从。业务相同或相近的部门在各个不同时段的要求不一致,而政策落到基层群众身上,因政策的变化而感到无比困惑。

(五)县直权限下放与乡镇难于承接落地问题依然突出。实行“一办三中心”改革,县直部门把一部分审批容易、办理方便、群众常办理的权限下放到乡镇政府审批。有委托、有授权、有执法等方式。但一直以来,大多数的政策法规规定,这些权限由县直行政主管部门负责。按照“谁发文谁解释”的规定,这些权限的变更管理,必须由发布政策法律的权力机关做出规定或者要求,其他部门无权变更上级权力机关出台的有关政策法律。因此,县直部门根本无权变更有关权限下放的规定。退一步说,这些权限下放后,由于软硬件条件和管理干部缺乏,乡镇对下放的权限又承接不起,或者不具备承接审批的资质和执法要求,呈现出“放得下,接不起”的被动局面。改革没有完全实现改革的初衷。

七、深化乡镇机构改革体制创新的几点思路

深化乡镇机构改革必须回归乡镇的实际,回归机构的属性。改革不是一味的精简就好,改革也不是一定要压缩机构、精简人员编制,才是唯一的改革目的。要正视改革的主要目的,就是要更好地配置行政资源,挖掘政府潜力,顺应民意,使乡镇机构在建设服务型政府中搭好行政的架子,用更少的行政资源实现更多的为民、促农、增收、安全、稳定、和谐等政府服务,最终的目的是让群众满意。

(一)以建设服务型政府为最高的工作要求,探索乡镇机构设置的最佳模式。建设服务型政府是党的十六、十七大发出的号召。继续推进政府机构改革是建设服务型政府的关键。必须按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求深化乡镇机构改革,使政府组织更加合理、科学高效。乡镇机构改革创新必须突破现有的体制障碍和固有的管理理模式,必须从服从和服务于基层政府从管理型向服务型转变的高度去思考,从本地的经济和社会发展水平和群众的根本需要出发。以“为群众服务,谋群众福祉,助群众幸福”为乡镇机构改革的总要求,按个思路去设置乡镇机构。一切有利于乡镇经济和社会发展的建议都要考虑,一切有利于改善基层民生,建设富裕和谐美好家园的意见都要采纳,一切有利于方便群众办事、转变政府职能的改革探索都要进行认真总结、思考和借鉴。乡镇机构应如何设立才能更符合当地发展和群众办事的需要,应根据乡镇的实际情况不同而有所不同。乡镇机构个数宜少不宜多,宜精不宜滥,有明确的工作职责,由具体的机构和需要的岗位去负责就行。乡镇是否仍按现有的体制设置与中央、省(自治区)、市、县一级相对应的机构,建议进行压缩整合。乡镇设一个行政办公室和三、四个事业单位即可。百色市探索“一办三中心”改革是一个有益的探索,是适合当前经济和社会发展最佳的乡镇机构模式。

(二)以方便群众办事为最基本的工作要求,探索乡镇工作机构的服务创新。乡镇机构改革是社会管理的内容之一。社会管理创新要求,一切从人民利益出发。凡是群众支持的、拥护的,政府必须有所作为,积极为群众谋利益。凡是政府能方便群众办事、减少群众负担,政府必须制定一个可操作性强、行之有效的制度来明确,把为群众服务的工作做好。乡镇机构改革面向基层群众,是党和政府服务群众的直接单位。党和政府的政策能否惠及寻常百姓,基层群众的呼声能否自下而上顺利的反映到上级决策层,关键在于干部的服务是否到位。农村税费改革后,基层干部从向群众收捐纳税中解脱了出来。任务没有了,深入基层的时间相对就少了,了解基层群众诉求的机会就少了,为群众排忧解难也就成了一句空话。“一办三中心”改革,整合调动使用全体乡镇干部,建立两支工作队伍。一支队伍固守乡镇政府接待群众来访,为群众办理审批事项或解决群众难题。其余三分之二的干部组成另一支作为流动队伍,深入基层一线进村入户,了解群众需求,征求群众意见,指导群众生产,解决群众纠纷。这种乡镇机构的服务创新,既密切了党群关系,又解决了群众的难题。不失为一个行之有效的工作创新,值得大力推广。

(三)以带动一方百姓致富为最现实的工作要求,探索引领群众产业发展的乡镇机构。带领群众发家致富,共享改革开放成果,是党的十七大的号召。基层群众生产生活条件大都比较恶劣,民生问题很难改善。光靠上级补助和社会捐助,群众是过不上幸福生活的。而根据当地自然条件和市场需求,引导群众发展种养产业,形成规模化生产或商品化经营,政府从输血功能向造血功能转变,使当地群众不用背井离乡,在家门口就能发家致富,这是最为实际也是最为紧迫的问题。但是,一直以来,各种政府职能部门及其所属的机构,各有各的项目扶持资金,没有把有限的小额资金统一起来使用。小规模资金分散用起来,有如只洒胡椒面,没有真正改革农村产业发展的格局。没有实现在农村基层产业发展成为“一村一品,一乡一业”。由于规模化生产没有发展起来,农民生产协作会没有建立起来,农民靠小打小闹,自产自销,无稳定地增长和稳定的收入。而没有“订单农业”,基层群众的生产更无保障。为了改变这种现状,在基层政府机构改革中,如果能顺应形势发展需要和基层群众的迫切要求,设立为民造血的相应机构,综合利用上级各部门的扶持资金发展生产,帮助群众规划发展蓝图,寻找、发展主导产业,建立农民经济合作社,实施“订单农业”,引导和带领群众发家致富,当是建设服务型政府一个创新的举措。发展是第一要务,农村发展是首要任务。因此,在乡镇机构改革中设立产业发展办公室(或中心),是乡镇机构改革的一个创新,值得改革探索和总结。

(四)以建设和谐社会为最迫切的工作要求,探索乡镇机构解决人民内部矛盾新的工作方式方法。和谐社会建设需要从基层开始抓起。和谐社会,首要的要求是政治平等、内部团结、干群融洽,重要的一点是人民群众的生命和财立安全。基层群众文化水平普遍偏低,出现利益纠纷在所难免。很多情况下,群众之间的矛盾并不是敌我矛盾,而是人民内部矛盾,大部分只是些鸡毛蒜皮的小事。但是小问题如果不处理好,就会演化成大矛盾,成为难以调和的仇恨。帮助群众调解纠纷,化解矛盾,维护社会公平正义,维护法律尊严,保证法律面前人人平等,把一切矛盾纠纷消除在萌芽状态,把一切矛盾化解在基层,使一般矛盾纠纷“不出屯、不出村,少出乡,不出县”。减少群众不必要的开支,让基层领导全力抓好发展问题。成立基层人民纠纷调解机构势在必行。人民矛盾纠纷调解是当前社会转型期必须要做好的工作。基层纠纷联动协调机制的建立,既有效地把行政、司法、执法和综治等单位联合起来,为基层群众答疑解惑,又能互通工作信息,有关单位提前介入,把群众纠纷的热点难点问题摆上桌面进行分析,趋利避害,防患于未然,避免事件的演化升级。处理人民内部矛盾,把处理纠纷调解机制建立起来,把工作网络建立起来,是当前农村工作最为紧迫的任务。成立以调解为主要工作内容的“政策法律服务中心”,把调解纠纷的行政资源如综治、司法、派出所等单位以联席会议的形式进入中心,并在各村、组、物色公道正派、有一定威望的人员作为人民调解员,开展人民调解员政策法规知识培训,参与调解工作。通过人民调解员及时了解基层群众纠纷动态,及时做好调解工作,必将为和谐社会打好坚实基础。

(五)以营造健康幸福的社会环境为最理想的工作要求,探索通过深化乡镇机构改革在基层打好和谐社会建设的基础。健康幸福是人活在社会上的最高精神追求。美国心理学家马斯洛的需求层次理论指出,当人的某一级的需要得到最低限度满足后,才会追求高一级的需要,如此逐级上升,成为推动继续努力的内在动力。物质需求得到满足后,人的精神追求就会随之而来,而且要求会愈来愈强烈。改革开放30多年来,我国的经济建设取得的成就,使人民生活实现了温饱,并向小康社会迈进。小康社会是物质文明、精神文明和政治文明协调统一的社会。小康社会建设,人民群众不仅要求经济上的富足,还要在政治上广泛参与,并且迫切希望在人格上得到尊重。因此,要求社会管理必须“公开、公平、公正”,政策必须得到群众接受,一以贯之。政府要树立威望,信守承诺。要营造健康幸福的良好社会环境,必须从基层政府抓起。基层政府在乡镇改革中要把营造良好环境,促进居民健康幸福的关键因素考虑在内。是否考虑在乡镇成立类似的机构,负责乡村环境治理、村容村貌规划整治、村规民约的制定落实、村风民俗活动的组织策划、传统文化的挖掘保护、村民自治的民主监督等。不同的地域不同的乡镇可有不同的机构。在开展工作中,一定要讲究工作方式方法,力图做到“服务先行,引导跟上,决策民主,善后保障”。通过开展服务工作,使基层真正实现“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”社会主义新农村建设的总要求,使改革开放的成果惠及千家万户。

八、结论

乡镇“一办三中心”改革打破了部门自主、条块分割的现有体制,它整合所有乡镇机构和人员,走出了干部以机构管理为主向以岗位管理为主的转变,它集中全体乡镇干部统一调配使用,调动了干部的工作积极性,锻炼了干部队伍。它把为群众的服务送到田间地头、村口家门,它是乡镇机构改革的未来方向,必将为建设服务型政府走出一条新路子。

 

作者单位职务:邓  钢(课题组组长)   百色市机构编制委员会办公室副主任、市事业单位登记管理局局长

黄贤明(课题组副组长,执笔人)  百色市机构编制委员会办公室调查研究与监督检查科科长

乡镇“一办三中心”改革是百色市结合本市的具体情况,根据群众的要求和建设服务型政府的迫切需要,从服务于群众,方便群众办事,探索实施的一项乡镇工作改革。它勇于打破了行业的壁垒和部门的条块分割,从基层政权“一切为了群众”的实际工作出发,整合了乡镇的全部力量,大胆探索新的干部管理模式,工作制度的管理创新,服务方式的新颖有序,绩效考评的赏罚分明,实现了上级领导充分肯定,基层群众热情欢迎,党员干部锻炼提高的“三赢”目的。

 

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